译自ProMarket.org

The Political Economy of the Decline of Antitrust Enforcement in the US

作者：菲利波·兰切里（Filippo Lancieri）

学者、政策制定者和评论家讨论监管俘获问题已有50多年。乔治·斯蒂格勒（George Stigler）的开创性著作引发了政治经济学领域越来越多的文献，这些文献关注公司用来影响政府活动的机制，包括旋转门（指的是个人在公共部门和私人部门之间双向转换角色、穿梭交叉为利益集团牟利的机制）、游说、竞选捐赠和培训计划等。然而，尽管这些文献引人入胜且日益复杂（我们需要更多这样的文献！），但它们很难捕捉到全局性进程，或特殊利益集团如何利用这些工具影响公共政策。这种长期捕获过程——有人称之为文化捕获或认识论捕获——是最难察觉的，不仅因为它缓慢且涉及多个方面，还因为它不需要相关人员的渎职行为。相反，长期激励措施和信息环境的变化促使政策制定者相信他们是在捍卫公众利益，而最终却推动了特定利益集团的议程。

在最近发表在《反垄断法杂志》上的一篇文章中，埃里克·波斯纳、路易吉·辛加莱斯和菲利波·兰切里研究了特殊利益如何影响美国反垄断法自20世纪70年代中期以来的有利于被告（有利于企业）的转变。作者概述了一个三步法，可以帮助学者们识别这种长期捕获过程，并将其应用于过去几十年美国反垄断政策的改变。我们的研究结果表明，这些政策只获得了最低程度的民主支持，而且很可能反映了大企业的利益，而不是消费者或更广泛的社会利益。重要的是，作者研究了数十年来决策所产生的累积效应。作者没有证据，也不暗示任何人从事了不法行为。

第一步：将民主制裁水平与政策变化联系起来

第一步是了解自20世纪70年代中期/80年代初以来反托拉斯执法力度的大幅下降是否是选民希望减少反托拉斯的结果。为了确定这种“民主制裁”，作者首先调查了反托拉斯和市场力量的历史民意调查数据，并将其广泛定义为直接政治偏好的替代指标。没有代表性民意调查表明，在过去半个世纪中，公众反对反托拉斯执法。例如，自1973年以来，盖洛普（Gallup）公司一直对美国选民进行代表性抽样调查，询问他们对大企业的公众信任度。在过去的45年里，这种信任度已经大幅下降（见图1）。

其次，作者研究了总统竞选。这里的假设是，当选官员试图在提案和主要演讲中反映大多数选民的偏好。令人惊讶的是，自1932年以来，大多数竞选中都存在关于反托拉斯和垄断的讨论——尽管在1990年至2016年期间出现了明显的空白。没有一位美国总统在竞选时宣称要减少反托拉斯执法，而会赢得选举——相反，反托拉斯执法历来得到两党的有力支持。例如，罗纳德·里根（Ronald Reagan）在20世纪80年代的政党纲领中就指出，对运输行业的放松管制应导致反托拉斯执法力度的加大，以确保“掠夺性竞争定价和针对垄断客户的暴利行为都不会发生”。

第三，作者审视了国会通过的法律。正如丹尼尔·克兰（Daniel Crane）恰如其分地记录的那样，反托拉斯政策具有明显的反文本主义特征——法院历来限制反托拉斯法规的适用范围，而这些法规有着明确的一般性目标，即加强执法。

换言之，美国反托拉斯法和政策在公众直接舆论的阴影下发生了变化——主要是通过非民选法官和政府官员的行动。那么，下一个问题就是，参议院是否确认了在确认听证会上公开表示对反托拉斯执法持怀疑态度的法官和官员。

没有明确的规定。自20世纪50年代以来，在研究了反托拉斯机构（联邦贸易委员会和司法部反托拉斯司）领导层的所有提名听证会之后，最明显的模式是，被提名人要么表示坚决支持反托拉斯法的执行，要么只是对有关其执法观点的直接问题含糊其辞、模棱两可。1986年，在反反垄断、去监管运动达到顶峰之际，参议员温德尔·福特与丹尼尔·奥利弗（Daniel Oliver）之间的对话就是很好的例子，丹尼尔·奥利弗是里根总统提名的联邦贸易委员会主席候选人：

参议员[温德尔]·福特：您是否认为小企业有权通过执行反不正当竞争和打击更强大竞争对手掠夺性行为的法律，来获得反托拉斯法和《联邦贸易委员会法》的保护？
[丹尼尔]奥利弗先生：参议员，我认为这些法律应该得到执行。但具体到任何特定案例，很难说效果如何。我认为应该执行这些法律。我认为，按照法律条文执行时，很难说结果会如何。
……
福特参议员：我想问您：您是否支持修改反垄断法，以便取消三倍赔偿，但横向价格垄断案件除外？
奥利弗先生：参议员，我知道政府有类似的提案，虽然可能不完全一样。显然，在政府制定该提案时，并没有咨询我的意见。我也没有阅读过任何与此相关的背景文件、报告、研究或统计数据。因此，对于是否有必要修改反托拉斯法，我确实没有充分的信息来发表意见。我很乐意研究一下，这很可能是个好主意，但这不是我自己研究过的问题，在没有掌握充分信息的情况下，我不敢贸然给出答案。
参议员福特：您将成为主席。虽然我知道您还没有去过那里，也没有机会研究这些问题，但一旦您成为主席，那就到此为止了。我们不知道您上任前是什么态度。这就是举行听证会的原因之一。我们似乎总是得到一些含糊其辞的回答。

事实上，从20世纪70年代到2016年，如此高规格职位的提名听证会平均时长从90分钟（尼克松的任命）缩短到20分钟（奥巴马的任命），这表明机构负责人几乎没有机会表达他们对反托拉斯的看法，更不用说为执法力度较弱的一方辩护了。最高法院法官的提名听证会也存在类似的情况。在1987年罗伯特·博克（Robert Bork）被任命之前，反托拉斯在提名听证会上基本上是一个非涉及话题（见图2）。

博克因其反执法的反托拉斯观点而遭到两党强烈反对，他的观点被认为过于极端。在他之后，被提名人要么表示自己对反托拉斯政策缺乏了解或兴趣，要么确认他们将确保法律的严格执行。大卫·索特法官的提名就是一个很好的例子。当被要求重申《谢尔曼法》在防止市场整合方面的重要性时，他回答说：

苏特法官。多年来，鲁德曼参议员也让我充分认识到小企业的价值。小企业没有比他更好的朋友了，我认为，在我与他共事的漫长职业生涯中，我吸取的教训之一（如果需要从其他人那里吸取的话）就是一定程度的竞争的重要性，这种竞争将使小企业能够脱颖而出，并使美国经济具有多样性，而这正是反托拉斯法的目标，即尽可能确保这一点。
科尔参议员。苏特法官，您是否同意《谢尔曼法》的一个重要目的是防止经济实力集中，并确保消费者不会受到从事垄断性商业行为的公司滥用？
苏特法官。无论是从历史角度还是从严格的法律角度，只要研究一下先例，答案就显而易见。在我看来，判断该体系的最终目标，必须看其对整个体系的影响。我认为，反托拉斯法不应被视为单纯的消费者保护法或反商业法，而应被视为旨在确保人人享有自由、开放和竞争的经济体系的法律。
苏特法官在担任法官后，他的做法有所不同。他审理了23起反托拉斯案件。其中19起涉及私人反托拉斯执法，即通常规模较小的公司起诉规模较大的公司。在这19起案件中，苏特法官对18起案件的被告（规模较大的公司）投了赞成票。在苏特法官审理的23起反托拉斯案件中，他支持被告的判决有20起。

第二步：技术官僚是否实现了目标？

直接和间接的民主合法性来源都表明，在更广泛的公共问责制的阴影下，美国反托拉斯执法力度有所下降。仅凭这一点并不能得出特殊利益集团掌控了反托拉斯政策的普遍结论。我们有充分的理由将某些复杂的政策委托给独立的技术官僚。与此同时，特殊利益集团在静悄悄的政治世界中蓬勃发展。这意味着，当进行这种授权时，技术官僚有更高的责任去推动政策，特别是当政策无法实现既定目标时，他们有责任扭转局面。

因此，调查的第二个步骤是了解过去几十年实施的变革是否有助于美国反托拉斯政策实现其目标。关于竞争政策的核心目标，人们可以展开漫长的讨论。不过，大多数人会同意，反托拉斯政策至少应该增加市场竞争和经济效率，并控制市场力量。

大量且不断增长的经济学文献表明，情况并非如此——美国反托拉斯法实施的变化主要使大型企业受益，而牺牲了社会其他群体的利益。这些文献数量庞大，无法在此一一列举，但合并审查经常发现，合并完成后价格会上涨，产量会下降。过去几十年，美国的生产率增长大幅下降，与“同类经济体”相比，情况也不见得更好（见下图3）。

与此同时，利润的劳动份额下降，工资中位数停滞不前，商业活力下降（等等）。反托拉斯当然不是这些趋势的唯一原因——技术、税收和贸易政策的变化以及其他因素也发挥了重要作用。但反托拉斯是政府管理经济的关键政策杠杆之一，因此也应为这些趋势负责。而这，又是从反垄断政策应努力实现的目标这一最狭隘的定义出发的。它忽略了反垄断政策对工人造成的特殊伤害、竞争政策在限制政治权力方面的作用、反垄断政策在纵向关系中多次执行失败——这样的例子不胜枚举……

第三步：我们能否识别特殊利益集团为使其自身利益最大化而影响政策的具体机制？

对监管俘获现象的诊断的最后一步是确定特殊利益集团在试图影响政策时所采用的具体机制。

这是最困难的一步：公司通常不会公开宣传其试图影响监管者的行为，以免招致公众反对。不过，人们可以尝试找出动机和机会的变化。

20世纪70年代中期，美国企业面对国际竞争对手的竞争力相对下降，这为它们游说减少反托拉斯执法提供了动机和机会。事实上，当时的公司经常（现在仍然）以外国竞争为借口，推动减少反托拉斯执法。

企业影响竞争政策的动机在1971年著名的鲍威尔备忘录中得到了最好的体现，在该备忘录中，路易斯·鲍威尔（Lewis Powell Jr.）在升任最高法院法官的前一年，建议美国商会调动美国企业的资源和专长，以更好地保护其在政治领域的利益。随后，公司及其股东利用竞选融资和其他规则的放松，越来越广泛地影响国会和政府。衡量这种影响的一个方法是观察旋转门现象：反托拉斯执法力度的下降与司法部（DOJ）和联邦贸易委员会（FTC）高层官员退休后立即为辩护律师工作的人数激增有关。

更严谨的研究也越来越多地揭示了企业对反垄断执法的影响程度。例如，在大型并购前增加一般游说费用的公司更有可能从反垄断机构那里获得有利的回应。反之亦然，并购导致公司游说支出平均增加20%以上。最后，多项研究还表明，联邦贸易委员会如何反映国会议员的偏好。例如，如果参与合并的公司总部设在有权直接监督联邦贸易委员会的国会议员所在选区，联邦贸易委员会就会以不同的方式分析合并。事实上，要理解这些渠道为何如此强大，一个方法就是研究激励因素。我们研究了政府官员与私营部门从业者的工资差距。在过去40年里，这一差距已经大幅扩大（见图5）。

大公司也日益关注美国联邦司法机构——要么直接参与诉讼，要么鼓励任命亲商的法官。反托拉斯法的被告赞助法官的法经济学课程，以影响法官的判决。他们还越来越多地参与诉讼，选择和推动案件，并针对反托拉斯执法提起法庭之友诉讼（见图6）。

在审视所有这些证据时，重要的是要记住，反托拉斯政策旨在防止美国经济中规模最大、最成熟的公司通过非法兼并或其他行为来增加利润，从而进一步控制市场。发现这种政策受到商业利益的重大影响并不奇怪。总而言之，作者认为本文讨论的证据足以推翻被告的论点——现在应该由政策变化的被告来证明技术官僚主义已经占了上风，而企业只是浪费了金钱和资源：反托拉斯是美国唯一不受行业影响的公共政策。

关于1970年以来反托拉斯政策转向弱化执行的这项研究，最后一个有趣的问题是所谓的“芝加哥学派”发挥了什么作用。作者认为芝加哥学派是有影响力的，但影响力体现在人们意识不到的方面。首先，作者承认，芝加哥学派在20世纪50年代至70年代对反托拉斯的批评是合理的，政策转变是有必要的。但最终，芝加哥学派的思想帮助商业利益克服了集体行动问题，并围绕共同目标凝聚力量，同时帮助私人利益披上公共精神的合理外衣。这就是为什么大企业及其盟友资助芝加哥学派的思想，同时向推进其利益的候选人和政党捐款。此后，学术界逐渐远离芝加哥学派的思想，但许多政策领域尚未跟上。这是因为企业为了自身利益而采纳并推广芝加哥学派的思维：如果没有强大的经济利益集团的资金支持，芝加哥学派的观点不可能传播得如此之快，也不可能长期主导法学界。

The Surprising Culprit Behind Declining US Antitrust Enforcement

作者：赫伯特·霍温坎普（Herbert Hovenkamp）

与上文认为近几十年来反托拉斯执法力度下降主要是由于大企业政治影响力的论文相反，赫伯特·霍文坎普认为，小企业和贸易协会（small businesses and trade associations）历来对反托拉斯政策的影响更大，它们经常游说减少竞争和提高价格。

在最近发表于《反托拉斯法杂志》的文章中，菲利普·兰切里（Filippo Lancieri）、埃里克·波斯纳（Eric Posner）和路易吉·辛加莱斯（Luigi Zingales，简称“LPZ”）探讨了反托拉斯政策为何不如两代人以前那么激进。他们认为，芝加哥学派的兴起等学术思想的影响相对较小，这会让批评者感到惊讶。反托拉斯政策的衰落也不是因为公众舆论的变化，因为导致政策衰落的大多数决定都是由法官或其他非民选官员做出的，而且其中大部分对公众来说并不透明。相反，作者认为反托拉斯政策衰落的一个重要原因是“大企业”的政治影响力。此外，虽然减少反托拉斯执法的论点被表述为促进经济增长，但它并没有成功地产生这一结果。

LPZ的文章应被视为对数十年来关于复杂民主社会中谁控制政策决策的广泛文献的贡献。这场辩论有时涉及反垄断政策。关于各种民主压力（包括利益集团和游说、立法、司法决策和全民投票）对政策的影响的辩论可能会无休无止地继续下去。最近的一项研究表明，专家和利益集团对政策的影响大致相同，但普通公民的意见却举足轻重。另一项研究则得出结论，游说与大企业集中之间并无经验支持。无论如何，过于重视任何单一团体或机构都是危险的。LPZ希望为衡量反托拉斯政策中的这些影响提供一个粗略的衡量标准。

LPZ还认为，反托拉斯执法与经济健康之间存在明显的因果关系。他们认为，反托拉斯执法力度的下降导致了经济绩效的下降。然而，“原因”和“结果”很可能颠倒了。事实上，几乎没有证据表明反托拉斯政策对经济增长产生了显著的影响。相反，反托拉斯政策反映了当时对经济状况的态度。例如，新政评估认为市场运行不佳，导致反托拉斯执法力度加大，而1980年代新自由主义假设认为监管失控和市场占上风，导致反托拉斯执法力度减弱。

LPZ详尽地记录了反托拉斯执法在多个方面有所减弱，公众不喜欢大企业，而扩大反托拉斯的立法和行政举措在政治上很受欢迎。然而，民意调查也表明，公众最关心的经济问题是高物价或通货膨胀，无论是总体物价还是特定商品（如医疗保健或食品杂货）的物价。事实上，反映美国人经济问题态度的民意调查通常会将与价格有关的问题列为首要问题，甚至不会提及“大企业”本身。

此外，民意调查数据对比较支付意愿几乎没有涉及。假设大企业生产的产品价格更低、工资更低，那么您愿意为小企业占主导地位的制度支付多少费用？然而，在这方面，我们拥有比民意调查数据更可靠的信息：消费者行为。提供更低价格和更高品质的连锁店会从小型商店那里抢夺消费者流量。例如，无论《罗宾逊-帕特曼法案》取得了什么成就，其目的都不是为了满足购物者的需求，而是为了保护小卖家免受消费者选择的影响。在这里，民意调查中的消费者陈述和他们的实际购物行为往往不一致。

评估反垄断规则的一个有效指标是它们对受影响市场的产出或价格的影响。虽然对宏观经济的影响很小，但一个好的反垄断规则应该促进其适用市场的竞争性产出。当用图表表示时，反垄断政策在实现这些结果方面的成功表现为倒U形分布：执法力度太小会导致产出降低、价格升高，因为这样会留下太多的垄断和串通行为。然而，过多的反垄断也会导致产出减少、价格上升，因为它会干扰产出增加的结构和实践。 “∩”顶部的点是产出最大、价格最低的地方。 更多的反垄断并不总是更好。

反托拉斯法典中充斥着利益集团倡议的立法和司法反应。LPZ将反托拉斯执法不力的大部分责任归咎于作为利益集团的大企业，却几乎没有提及贸易和行业协会。纵观反托拉斯的历史，甚至今天，这些组织对反托拉斯政策的影响远远大于大企业本身。这种区分并不“纯粹”，因为行业协会可以吸纳大公司作为会员。此外，根据反垄断法，贸易协会更容易被起诉，因为它们通常会被视为《谢尔曼法》第1条下的卡特尔。相比之下，如果“大企业”单方面行事，根据《谢尔曼法》第2条，反垄断补救措施主要限于垄断。

然而，历史经验表明，由相对较小的参与者组成的利益集团利用其集体力量阻碍而非促进竞争。《谢尔曼法》的一个主要支持者是农民，他们反对铁路公司，尽管铁路公司已经大大降低了运输成本。二十世纪初，全国批发药店协会（National Wholesale Druggists Association）策划了一场支持维持转售价格的运动，该协会是一个由小型药店组成的贸易团体，他们寻求保护，以免受大型药店低价竞争的影响。当最高法院拒绝这一动议时，游说活动开始转向国会。国会以《米勒-泰丁斯法案》作为回应，允许各州在其境内执行限制转售价格协议。在接下来的40年里，大型和小型零售商之间的平衡向大型零售商倾斜，反映了消费者的偏好。1975年，国会以《消费品定价法案》作为回应，取消了豁免。维持转售价格的整个数十年历史揭示了小企业贸易协会游说国会提高价格，而大企业游说国会允许降低价格之间的冲突。在这种情况下，经济增长的利益（以产出衡量）与大型卖家保持一致。

批发食品杂货商协会（Wholesale Grocers Association）游说国会并获得了1936年《罗宾逊-帕特曼法案》（Robinson-Patman Act），这是另一个更为人所知的关于价格的争议。该法案旨在保护小型零售商免受大型零售商压低价格的影响。事实上，该行业协会的总法律顾问起草了该法案，这是国会“死刑”议程的一部分，旨在消灭连锁店。在随后的几十年里，随着《罗宾逊-帕特曼法案》的社会成本日益凸显，最高法院开始逐步撤销该法案，以使其与更广泛的反托拉斯法政策保持一致。这个故事与转售价格维持的故事类似：绝大多数美国消费者更青睐大型商店的便利性和定价，而《罗宾逊-帕特曼法案》试图阻碍这种选择。该法案缺乏市场力量或竞争损害要求，实际上将其变成了偏向于成本较高的生产商而非消费者的侵权条款。该法案在很大程度上未能阻止超市革命，反而产生了巨额诉讼费用。

另一个例子是艾森豪威尔政府和布朗鞋业时代，这是一个反托拉斯扩张的时代，它与小型企业不断扩大的政治权力同步。小型企业管理局成立于1953年，是艾森豪威尔领导的促进小型企业发展的努力的一部分。小型企业管理局的工作主要是为小型企业提供融资和其他支持。然而，反托拉斯政策扮演的角色却截然不同：通过阻碍大型企业发展来帮助小型企业。 1962年，布朗鞋业公司（Brown Shoe）因成本降低而损害了小企业竞争对手的利益，因此被裁定为违法合并。此后，下级法院开始执行一项长达20年的政策，即只要合并能够带来技术进步或更有效的分销，就判定其违法，理由是合并损害了无法利用同样进步的小企业。那个时代的其他裁决还谴责了扩大产出的合资企业，甚至谴责供应商限制经销商加价的行为。

最后，再来看看反托拉斯的“国家行为”理论，该理论下有数百项反托拉斯裁决，涉及各种规模的企业试图利用州法律保护自己免受竞争。1943年最初的裁决“帕克诉布朗案”反映了农业协会试图建立加州种植葡萄干的国家认可卡特尔。随后的裁决反映了许多小型生产商贸易和专业协会的努力，他们试图避免因卡特尔、抵制或排除竞争对手的普遍增加成本的监管行为而承担反托拉斯责任。最近，有组织的汽车经销商卡特尔获得了州政府批准，该卡特尔制定了禁止直接销售汽车的规则，而直接销售是特斯拉青睐的更便宜的分销方式。

“反托拉斯保护谁”是一个关键问题。最好的答案是，反托拉斯政策应致力于促进市场以可持续的最高产出和低价运行。这一目标有利于降低成本的技术、提高创新率、提供有竞争力的选择，并最终实现高经济增长。它只会在特定利益集团从更高的产出和更低的价格中受益时，才有利于这些集团。从这个角度来看，反托拉斯政策与利益集团之间的关系并不融洽，但大企业并非最严重的违规者。（终）